¿Transparencia omisa o abuso de derechos? Las solicitudes de información en la Lotería Nacional
A pesar de que este se presume como “el gobierno más transparente de la historia”, existen casos que muestran cómo el gobierno de López Obrador ha tratado incluso de criminalizar el acceso a la información. El caso de la Lotería Nacional sirve para evidenciarlo, pues se terminó denunciando a un ciudadano por “abusar” de su derecho.
El gobierno de López Obrador parece tener dos políticas de transparencia. Una de buenas intenciones, basada en declaraciones emotivas que señalan que nada es secreto. La otra busca esconder la información del gobierno, complicar su consulta y, en el extremo, busca criminalizar a los ciudadanos que “abusan” de su derecho a la información. El caso de la Lotería Nacional, que terminó con un funcionario público presentando una denuncia ante la Fiscalía por un “exceso” de solicitudes de información, es un ejemplo que muestra la tensión entre los dichos y los hechos en materia de transparencia en este sexenio.
La primera vocación de la política de acceso a la información está plasmada en la Política de Transparencia, Gobierno Abierto y Datos Abiertos, publicada a mitad de sexenio. La política deja claro que se busca que la transparencia vaya más allá de una práctica que mejora el trabajo burocrático o los procesos gubernamentales. Se ha definido la transparencia como “un instrumento de acción colectiva diseñado para hacer efectiva la rendición de cuentas, combatir la corrupción y desarticular el sistema de impunidad y privilegios tan profundamente arraigados en México”.
La segunda visión sobre la transparencia en este gobierno no está escrita en una política, pero aparece en un conjunto de reglas informales que la ciudadanía ha descubierto a cuentagotas a lo largo del sexenio. Ha quedado en la memoria pública con el recuerdo de que, ante preguntas factuales derivadas de información pública, el presidente asegura tener “otros datos”. Estos “otros datos” no se hacen públicos porque se declara que la información es inexistente o permanece reservada por motivos de seguridad nacional. Las reglas no escritas de esta política de transparencia incluso suponen que nuestro derecho a la información puede llevar a abusos que deberían criminalizarse. En las próximas líneas, referiré esta paradoja mediante el ejemplo de la Lotería Nacional.
Los grupos de la política de transparencia
Para cumplir con el objetivo presidencial de ser “el gobierno más transparente de la historia” esta administración estableció en su Política de Transparencia, Gobierno Abierto y Datos Abiertos que buscaría: “Transitar de las demandas de información, vía obligaciones de transparencia y solicitudes de acceso a la información, para avanzar a atender necesidades de información con base en criterios de utilidad social…” En palabras sencillas, en lugar de atender solo la ley o responder solicitudes, se precisaba ir más allá para transparentar la información bajo criterios de utilidad social.
Esta administración dividió las dependencias del gobierno en cuatro grupos. El grupo 1 es el que reúne los 30 proyectos prioritarios, pues se proyectan como planes con alta utilidad social. Lo conforman las 15 dependencias que recibieron más solicitudes en 2020 o que tienen un presupuesto superior a 5,000 millones de pesos. Los grupos 2 y 3 también se fijaron por el número de solicitudes recibidas y por el tamaño de su presupuesto. El grupo 4 corresponde a las dependencias con menor demanda de información y presupuesto.
La lógica es clara: estas dependencias cuentan con el presupuesto necesario para implementar mejoras en sus políticas de transparencia y, en tanto tienen una alta demanda de solicitudes, le interesa a la ciudadanía acceder a su información. Las cinco dependencias con más solicitudes interactúan con un gran número de personas cada día. Son el IMSS, el ISSSTE , la COFEPRIS, la Secretaría de Salud y la Secretaría de Educación Pública.
Como ejemplo, el IMSS en 2020 recibió muchas solicitudes sobre las medicinas que habían surtido, como las solicitudes 0064101034720, 0064101034820 y 0064101034920. Las personas pidieron conocer dónde les pueden surtir sus recetas médicas, tal como es el caso de las solicitudes 0064101048420 y 0064101195020. En ese sentido, agrupar a las dependencias por demanda de información parece un acierto en diseño en tanto que la gente solicita más la información que le resulta útil.
El caso Lotenal
La Lotería Nacional no es uno de los proyectos prioritarios del presidente. En 2020 recibió apenas 3 mil millones de pesos en presupuesto. Sin embargo, por su gran número de solicitudes, se posicionó en el grupo 2 de la política de transparencia. Esto lo ubica en el mismo grupo que la Comisión Reguladora de Energía, la Oficina de la Presidencia, el Canal 11, la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente y la Comisión Nacional de Acuacultura y Pesca. Vale la pena explorar el comportamiento de las solicitudes de información en esta organización para entender cómo fue que se posicionó en el grupo 2.
Una característica que destaca a la Lotería Nacional para la Asistencia Pública (Lotenal) es el notorio crecimiento en el número de solicitudes recibidas. En un año tuvo un crecimiento del 624%. Pasó de atender 406 solicitudes en 2018 a 2,941 en 2019. Para dimensionar la magnitud del aumento, entre 2003 y 2017 Lotenal atendió en total 2,926 solicitudes. En sólo doce meses la dependencia dio atención a más solicitudes de las que recibió en 14 años. Sin embargo, para 2020 el número de solicitudes bajó a 1,597. En ese año, 41% de las solicitudes se realizaron en enero. Ante la dimensión de esta irregularidad y al no tener una explicación de qué explica este cambio, se decidió hacer un análisis detallado de las solicitudes para entender mejor la situación.
Tras revisar las solicitudes de 2019 y 2020, se pueden identificar tres grandes conjuntos de solicitudes en Lotenal. El primer grupo se refiere a la pérdida de derechos y prestaciones de los trabajadores. El segundo incluye denuncias sobre casos de corrupción. El tercer grupo, en palabras de la unidad de transparencia de Lotenal, representa las solicitudes de abuso del derecho, de las cuales se hablará a continuación.
A inicios de su administración, López Obrador habló de la austeridad republicana y de los altos costos que implica la burocracia mexicana. Esto orilló a cambios de política en los que muchos trabajadores al servicio del Estado dejaron de recibir algunas prestaciones laborales. Un ejemplo fue el servicio médico privado que tenían los mandos medios de Lotenal. La solicitud 0675000063119 cuestionó sobre el cierre del comedor, pero la respuesta institucional fue que el comedor seguía funcionando. Ante estas respuestas se presentaron 319 solicitudes más sobre el número de consultas médicas realizadas en días específicos, así como 132 solicitudes sobre el menú del comedor en días concretos. Estas solicitudes llaman la atención en tanto que, tras los discursos del presidente sobre los privilegios de los servidores públicos, los trabajadores de Lotería Nacional perdieron atención médica y el servicio del comedor e hicieron notar su descontento por la vía de las solicitudes de información.
En un gobierno que prometió acabar con la corrupción, las solicitudes de información en Lotería Nacional evidencian un caso de posible corrupción que, por su monto, no tiene los reflectores del caso Segalmex o el de los hijos de López Obrador. Sin embargo, es un caso más que sustenta que la corrupción no ha desaparecido. Apenas cambiaron los funcionarios que se enriquecen con ella. A continuación la refiero.
En abril de 2019 se presentó la solicitud 0675000022819, en el que la Lotenal informa que en todo ese año solo se otorgó un préstamo a un trabajador, por un monto de menor de 250,000 pesos. En diversas solicitudes de información se pide la justificación legal de dicho préstamo. Sin embargo, las respuestas se limitan a decir que se cumplió con la normatividad aplicable, sin ofrecer los fundamentos legales de dicha normatividad como queda expreso en la solicitud 06750000194. Otras solicitudes y respuestas permiten ver que el préstamo fue sumamente irregular. En noviembre de 2019, luego de que 74 solicitudes de información incluyeran su nombre de forma específica, el servidor público cuestionado por el préstamo presentó su renuncia. Actualmente labora en el Órgano Interno de Control de la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana.
En noviembre de 2020 renunció Ernesto Prieto a Lotería Nacional para ejercer un nuevo encargo en el Instituto para Devolver al Pueblo lo Robado (INDEP). Al poco tiempo de su renuncia, en Lotenal el número de solicitudes volvió a la normalidad. El análisis de las solicitudes permite concluir que éstas eran una resistencia de los trabajadores tras perder sus derechos laborales. También se convirtieron en un mecanismo para documentar y denunciar anomalías en la institución. De acuerdo con los directivos de Lotenal, esto representa un abuso del derecho de acceso a la información y una forma de hostigar a otros servidores públicos.
Un ejemplo de la acusación de hostigamiento sucedió el 6 de mayo de 2019. Ese día la Lotería Nacional recibió 303 solicitudes, equivalentes a 10% del total anual de solicitudes. Llama la atención que todas estas solicitudes terminaban con la siguiente frase: “NO SOMOS UNO, NO SOMOS CIEN. SOMOS MUCHOS LOTENAL: CUÉNTANOS BIEN”. Otro caso podrían ser las 282 solicitudes que se presentaron el 15 de enero de 2020, que equivalen al 17% de las solicitudes que recibieron ese año. Las solicitudes fueron muy similares en términos de las demandas de información. Buscaban conocer el número de faltas y renuncias de servidores públicos cuyo apellido paterno empieza con a, b, c, etc..
Las solicitudes de información ayudan a las personas a acceder información útil. Esto debe incluir a servidores públicos que utilizan las solicitudes para adquirir evidencia de malas prácticas o posibles actos de corrupción. Pero hay evidencia de que también se usan para abrumar áreas administrativas o molestar a colegas. Los trabajadores del estado han encontrado en este derecho un medio para subsanar la ausencia de mecanismos efectivos para denunciar malas prácticas en sus centros de trabajo. Esto es un problema que debe ponerse sobre la mesa ya que, además de promover el derecho de acceso a la información, se deben considerar elementos para su uso responsable. No hay que olvidar tampoco que atender una solicitud de información implica que los servidores públicos deben destinar un tiempo de sus jornadas laborales en responderlas.
Número de solicitudes no es lo mismo que demanda de información
Aunque ambos casos provienen del ejercicio ciudadano del derecho a la información, no es lo mismo el número de solicitudes que recibe el IMSS para conocer el número de medicamentos que se surten en sus clínicas que las solicitudes de Lotenal que evidencian un conflicto entre sus trabajadores. En ambos casos, un portal de transparencia proactiva podría ser la solución. Es necesario un espacio donde la ciudadanía pueda conocer lo mismo sobre medicinas disponibles que sobre las asistencias y faltas de los trabajadores en una institución específica.
Usar las solicitudes que hace la ciudadanía para identificar necesidades de información es un acierto de la política de transparencia de López Obrador. Sin embargo, limitar su utilidad a un criterio cuantitativo y no cualitativo es no entender el potencial de su aprovechamiento. Las políticas de transparencia deberían fijar criterios para clasificar la utilidad social de las demandas de información y las respuestas a ellas, de forma que se puedan priorizar unas demandas sobre otras. No es lo mismo las solicitudes sobre servicios públicos accesibles para la ciudadanía que aquellas dedicadas a incidir en la fiscalización del gasto público o de investigación sobre la corrupción. Tal como demuestra el caso de la Lotería Nacional, la relevancia de la demanda de información no puede valorarse únicamente por el número de solicitudes que se envían a una dependencia.
Las consecuencias del caso Lotenal
Al momento de la redacción de este texto, el INAI no puede sesionar por falta de quórum. El Senado de la República ha incumplido con su obligación de designarlos. Hace unos meses, el Secretario de Gobernación explicó a senadores del partido del presidente que la parálisis del INAI representa el mundo ideal de la administración y que no hay urgencia por nombrarlos. ¿Cómo esto tiene que ver con el caso de Lotenal?
Ernesto Prieto Ortega, director general de Lotería Nacional entre 2018 y 2020, envió una carta a la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal el 27 de septiembre de 2019. En ella refería un abuso del derecho de acceso a la información, razón por la cual presentó una denuncia ante la Fiscalía General de la República derivada del alto número de solicitudes de información. Dicho de otra forma, en el gobierno que se ha proclamado el más transparente de la historia, el director de una institución pública denunció penalmente a ciudadanos que ejercieron su derecho de acceso a la información.
La carta en la que se criminaliza a la ciudadanía por ejercer su derecho de acceso a la información debería ser motivo de preocupación para todos. Esta misiva muestra a un funcionario público que pide procesar a un ciudadano por ejercer su derecho, pues considera que el solicitante está “movido por intereses que no tienen nada que ver con una práctica democrática”.
El día que la presidencia marcó la carta como recibida, la Oficina de la Presidencia recibió la solicitud 0210000306819. Esta solicitud fue leída por el presidente en su conferencia matutina del 19 de octubre. En ella atacó al INAI como un órgano inservible, pues la solicitud pedía una constancia médica y psiquiátrica del presidente. El mandatario terminó su intervención con el señalamiento de que era un exceso. Sus palabras coinciden con las del ex director de la Lotenal al referir la posibilidad de un abuso en el derecho de acceso a la información.
El episodio de Lotenal sucedió en los primeros dos años de gobierno y su número de solicitudes se restableció tras la salida de Ernesto Prieto. Sin embargo, en estos cinco años de gobierno la forma en que las dependencias atienden las solicitudes de información ha cambiado. A partir del caso de Lotenal, las instituciones públicas han aumentado prácticas como declarar información como inexistente o reservada, no publicar datos abiertos de forma proactiva, clasificar programas prioritarios como obras de seguridad nacional, entre otras. El resultado ha sido un aumento generalizado en la opacidad de las respuestas a las solicitudes. Este comportamiento hace pensar que la actual administración está más preocupada por regular los abusos que supuestamente cometemos los ciudadanos en el derecho de acceso a la información que en mejorar de forma proactiva sus políticas de transparencia.
Alejandro Escalante
Licenciado en Política y Administración Pública por El Colegio de México. Consultor político en materia de transparencia y acceso a la información.
(Mexicanos Contra la Corrupción y la Impunidad)